Los impuestos de la recuperación: ¿directos o indirectos?

Un día sí y otro también, asistimos al anuncio de una subida fiscal inminente o a la creación de un nuevo impuesto. En las últimas semanas, todavía bajo el estado de alarma, hemos oído hablar a representantes del Gobierno del “impuesto a las grandes fortunas”, se ha iniciado la tramitación del Impuesto sobre los envases de plástico no reutilizables y se han presentado en el Congreso los proyectos de Ley del Impuesto sobre servicios digitales (la denominada “tasa Google”) y el Impuesto sobre las transacciones financieras.

Ante el significativo impacto económico y la consiguiente diminución en la recaudación de impuestos  motivado por la pandemia de la COVID-19 parece muy relevante plantearse qué papel deben jugar los impuestos.

Aunque existe gran incertidumbre (sobre todo por el riesgo de rebrotes y nuevos confinamientos en otoño), la caída de la recaudación y el incremento de gasto público en 2020, fundamentalmente por las medidas COVID-19, pero también por otros capítulos ya previstos (aumento de salarios a los empleados públicos y de las pensiones), llevará el déficit público a cotas de dos dígitos en términos de PIB. Según AIRef la deuda pública podría situarse entre el 115% y el 122% del PIB a final de 2020.

Ante este escenario, tanto la presidenta de la AIRef como el Gobernador del Banco de España (en sus recientes comparecencias en el Congreso) han urgido al diseño y puesta en marcha de una “estrategia de reducción de los desequilibrios fiscales”, en la misma línea que las recomendaciones efectuadas a España por el Consejo de la Unión Europea, a la vista de la actualización del Programa de Estabilidad presentado en mayo por el Gobierno. Aunque a corto plazo se haya activado la cláusula de escape que permite exceder temporalmente los límites de déficit y endeudamiento, la sostenibilidad de la deuda esté asegurada por las compras del Banco Central Europeo, y la UE pueda aprobar un instrumento financiero de reconstrucción, España necesita recuperar el margen de actuación en su política fiscal para poder hacer frente a futuras crisis.

En cuanto a los impuestos, en el citado Programa el Gobierno se propone retomar, “en la medida de lo posible, las medidas tributarias que ya ha planteado con anterioridad y que no ha podido poner en marcha plenamente por cuestiones ajenas a él”.

La previsión de cargas tributarias

Dichas medidas, además de las mencionadas anteriormente, incluyen una subida significativa del IRPF para las rentas del trabajo y actividades económicas así como para las rentas del ahorro más altas; en el IS el establecimiento de un tipo mínimo para las grandes empresas (el 15% con carácter general) acompañado de un tipo más reducido (23%) para las PYMEs, la limitación de la exención por doble imposición de dividendos y plusvalías, y el agravamiento en la tributación de las SOCIMI; así como el encarecimiento del diésel vinculado a un nuevo mecanismo acordado a nivel europeo y la adopción de ciertas medidas de lucha contra el fraude. Adicionalmente, en el Acuerdo de la coalición de gobierno se mencionaba la fiscalidad verde (en concreto, un mecanismo de compensación de CO2 en frontera para las importaciones, y una reducción del tipo de IVA para los productos de higiene femenina y veterinarios (que ya tributan al 10%).

Desde un punto de vista técnico, cabe observar que recaen sobre capacidades económicas diversas (trabajo, capital y consumo). Algunas de las figuras tributarias propuestas se quieren justificar ahora como fuentes de financiación de las medidas de mayor gasto social adoptadas en el curso de la pandemia. Son árboles que pueden no dejarnos ver el bosque común en el que habitamos ciudadanos y empresas.

La previsión es que tanto el empleo (las remuneraciones salariales) como el consumo van a caer muy rápido en 2020, y se espera que se recuperen a un ritmo más lento en los dos años siguientes. Los beneficios empresariales presumiblemente seguirán la misma línea. Por tanto, la potencia recaudatoria de nuestros principales impuestos (y, por tanto, de las medidas citadas) se verá seriamente afectada en el medio plazo. El Gobierno ha estimado (probablemente quedándose corto) que la recaudación de los principales impuestos (IVA, IRPF e IS) disminuirá en el año 2020 en 26.000 millones respecto a 2019.

Habiendo cambiado tan radicalmente la situación económica y de las finanzas públicas parece lógico dudar de la conveniencia de todas esas medidas. En este punto, el discurso del gobernador del Banco de España, Pablo Hernández de Cos, el pasado 18 de mayo sugiere otras alternativas.

Las alternativas del BdE

Teniendo en cuenta que España parte de una situación de déficit estructural del 3% del PIB (el más alto de la zona euro), la necesaria reducción de la deuda pública no solo podrá obtenerse mediante una revisión exhaustiva de gasto público (que superará claramente la frontera del 50% del PIB). Serán necesarias políticas económicas que fomenten a medio plazo un crecimiento sostenido de la actividad y el empleo. Para ello, la economía española necesita aumentar su productividad y su crecimiento potencial, que son relativamente bajos.

En su opinión, los impuestos españoles deben mejorar su capacidad recaudatoria y su eficiencia y para ello sería conveniente que las revisiones que se hagan del sistema impositivo español tomen como guía la experiencia de los sistemas impositivos en los países de nuestro entorno.

El gobernador se refirió a las diferencias entre la estructura impositiva española y la media de la Unión Europea, que muestran las estadísticas de Eurostat. En primer lugar, el dato de que la recaudación impositiva española (incluyendo las cotizaciones sociales) es casi 6 puntos inferior que la media UEM en proporción al PIB (en 2018, 34,7% por 40,5%). La Comisión en su última evaluación de la economía española (el Informe para España de la Comisión del Semestre Europeo 2020 de 26 de febrero de este año), señala que el nivel de imposición es bajo en relación con los gastos públicos. Según la Comisión, España tiene margen para aumentar los ingresos por impuestos sobre el consumo, impuestos recurrentes sobre bienes inmuebles e impuestos medioambientales.

Comparativa de impuestos

En particular, la Comisión destaca que el tipo implícito de tributación del consumo en 2018 era del 13,8% mientras que la media UEM era del 16,8%. Los impuestos sobre el consumo incluyen el IVA, los impuestos especiales sobre la electricidad, los carburantes, el tabaco y el alcohol. En el caso del IVA, la Comisión observa que la recaudación es relativamente baja (España ocupa el puesto 24 de la UE en este aspecto), debido al uso generalizado de tipos reducidos y superreducidos. La recaudación en 2018 por impuestos medioambientales en España estaba 0,6 puntos por debajo de la media UEM y, en concreto, según la Comisión los impuestos sobre carburantes (gasolina y gasóleo de origen fósil) son relativamente bajos. Además, según la Comisión, una subida fiscal en este ámbito a medio plazo es menos perjudicial para el crecimiento económico.

Esas estadísticas muestran otra realidad llamativa en un país con una tasa de paro tan alta, y que se puede encaminar nuevamente a cifras del entorno del 20%: si se consideran el IS y las cotizaciones sociales a cargo de la empresa, la contribución de las empresas en proporción al PIB se sitúa por encima de la media UEM.

El gobernador también se refirió a la revisión de la efectividad de beneficios fiscales que está llevando a cabo AIRef. Aunque el informe está pendiente y, por tanto, todavía no conocemos la evaluación y posibles recomendaciones de AIRef, es muy ilustrativo constatar que en 2018 los beneficios fiscales totales ascendieron a 41.000 millones anualmente, de los cuales el 60% corresponde al IVA. Solo por la aplicación del tipo reducido (10% en lugar del 21%), el gasto anual asciende a 8.668,29 millones.

Así pues, en lo que se refiere a los impuestos que mejor pueden colaborar en la recuperación de esta crisis, tanto por capacidad de recaudación potencial, como por su menor impacto en el crecimiento económico, parece que la Comisión y el Banco de España son más partidarios de desplazar a medio plazo la carga tributaria hacia el consumo que al trabajo o el capital.

En relación con posibles subidas del tipo de IVA hay que tener en cuenta que las mismas pueden ser muy selectivas, en función de bienes y servicios concretos, y además existe flexibilidad dentro de la Directiva para fijar el tipo.

Por el contrario, las medidas propuestas en relación con el IS, al margen de las dudas sobre su capacidad recaudatoria, podrían ser una rémora para el crecimiento de la actividad y el empleo, y recordemos que más empresas, significa también más empleo. La competitividad de las empresas españolas saldría perjudicada.