Un análisis del proyecto de Presupuestos Generales del Estado de 2021

Cualquier análisis que se haga del proyecto de Presupuestos Generales del Estado que presentó el Gobierno a finales de octubre debe tener en cuenta el contexto económico, social y político en el que se ha diseñado, extraordinariamente complejo. Para empezar, la segunda ola de la pandemia está obligando a decretar nuevas restricciones, confirmando las peores previsiones que en marzo lanzaron los principales organismos económicos internacionales. Además, el proyecto se ha elaborado sin la referencia de la senda de consolidación fiscal que la UE ha dejado “en paréntesis temporal” ante los efectos de la COVID-19. Y, más allá de la pandemia, por primera vez el proyecto lo elabora un gobierno de coalición, lo que, sumado a la fragmentación parlamentaria actual, podría generar más tensiones de las habituales.

Un marco económico incierto

En este contexto de incertidumbre, el Gobierno ha elaborado un proyecto de PGE a partir de un cuadro macroeconómico en línea con las previsiones de las instituciones económicas internacionales: mantenimiento de los tipos de interés, tipo de cambio euro/dólar de 1,20 y precio del petróleo alrededor de los 46 dólares por barril. Las diferencias con estos organismos se manifiestan en las previsiones de contracción para 2020 y de crecimiento para 2021.

El Ejecutivo anticipa una contracción de la economía en 2020 del 11,2%, 1,6 puntos porcentuales menor a la que pronostica el FMI (12,8%).  En el caso de las previsiones de crecimiento para 2021, el Gobierno ha previsto dos escenarios: el inercial, que sería el que se produciría si no se aplicase la política económica del proyecto de ley y, más concretamente, si no se ejecutasen de los fondos del programa Next Generation EU; y un segundo escenario, sin denominación concreta, que sí refleja los efectos de llevar a cabo la política económica del proyecto de ley.  En el primer escenario, el crecimiento alcanzaría el 7,2% (al igual que en las previsiones del FMI) y en el segundo se situaría en el 9,8%, muy por encima de las perspectivas de los principales organismos internacionales.

Incremento de ingresos y gastos

En el ámbito de los ingresos, el proyecto de ley para los PGE de 2021 prevé que la recaudación tributaria en 2021 se incrementará un 13% con respecto al avance de liquidación de 2020 y en más de 10.000 millones si se compara con la ejecución de ingresos de 2019. De este modo, y tomando como referencia el avance de liquidación de 2020, los ingresos por IRPF aumentarían un 8%; los del Impuesto de Sociedades, un 20%; y los del IVA, un 14%, entre otros crecimientos. Además, se recaudarían cerca de 3.725 millones de euros a través de nuevas figuras impositivas, como el impuesto a las transacciones financieras, servicios digitales, plásticos, residuos y primas de seguros.

Teniendo en cuenta el impacto de la pandemia sobre la economía de las familias y la actividad de las empresas y que todos los organismos señalan que a finales de 2021 el PIB español se situará todavía por debajo del de 2019, el incremento de recaudación previsto por el Gobierno solo será posible si, simultáneamente, la situación macroeconómica no se ve afectada por la segunda ola de la pandemia, la recuperación es intensa, se ejecutan todos los fondos procedentes de la UE y los cálculos de estimación de recaudación para las nuevas figuras tributarias y para la subida de tipos se cumplen.

En el apartado de gastos, el incremento previsto para el Estado y la Seguridad Social es del 31% con respecto al de 2019. El impacto del programa Next Generation EU explica el fuerte aumento de las inversiones, que en dos años crecen un 38%. En comparación con el presupuesto no aprobado de 2020, experimentan incrementos significativos las inversiones en energía, en ayuda a los sectores más afectados por la crisis y a las pequeñas empresas y en infraestructuras, que crecen por encima del 100%, así como en digitalización e investigación, que aumentan en un 80%. Si no tenemos en cuenta los fondos procedentes de la UE, las partidas de gasto social son las que registran aumentos más notables: pensiones crece un 3%, porcentaje (lo que supone un impacto de más de 5.000 millones de euros); el gasto en servicios sociales, sin fondos europeos, lo hace en un 30%; la política de vivienda en un 25%; y el gasto en desempleo, en un 20%.

Transferencias a las Comunidades Autónomas y transfusiones a la Seguridad Social

Hay que destacar que el proyecto de ley de PGE de 2021 plantea un fuerte incremento las de las transferencias a otras administraciones públicas. En el caso de los gobiernos regionales y locales aumentan en 26.500 millones de euros con respecto al presupuesto no aprobado de 2020. De esa cantidad, 7.300 millones proceden de fondos europeos. Este notable crecimiento se explica por la necesidad de estas administraciones de hacer frente a los gastos extraordinarios provocados por la pandemia. Recordemos que las competencias de sanidad y educación, dos de los ámbitos más afectados por la irrupción de la COVID-19, son competencia autonómica.

Por su parte, en 2021 el presupuesto de la Seguridad Social recibirá, como en años anteriores, una fuerte transfusión desde el Estado: si el año pasado se situó en los 17.000 millones, este año alcanzará los 31.000 millones, casi un 83% más. Desde el punto de vista de la sostenibilidad de las cuentas públicas, esta operación no tiene ningún impacto en el presupuesto consolidado, ya que es indiferente que el déficit lo registre el Estado o la Seguridad Social.

En este apartado merecen mención especial las previsiones que plantea el Gobierno sobre los ingresos por cotizaciones, que excederían en 1.000 millones los de 2019 (125.000 millones frente a 124.000). Considerando que la tasa de paro de 2021 se situará muy por encima de la de 2019, la única posibilidad es que se produzcan fuertes incrementos salariales que compensen la diferencia. De momento, los costes salariales están disminuyendo y la negociación colectiva está situando los crecimientos salariales en el entorno del 2%.

Las relaciones con la UE

Los fondos del plan Next Generation EU son claves en el proyecto de ley de PGE de 2021: suponen un incremento de 2,6 puntos porcentuales en las previsiones de crecimiento del Gobierno, como se ha apuntado anteriormente.

En el capítulo de gastos, los PGE de 2021 incorporan 26.634 millones de euros correspondientes a este plan, de los que 24.198 serían financiados a través del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y 2.436 con fondos procedentes del programa REACT-UE. De estas cuantías, una parte importante será gestionada directamente por las Comunidades Autónomas (7.070 millones) y por las entidades locales (1.233 millones).

No obstante, en el capítulo de ingresos, se prevé recibir solo una parte de estos fondos en 2021: 6.800 millones. Ello se debe a que estos llegarán en la segunda mitad del año, una vez que los instrumentos y los programas estén plenamente aprobados y en funcionamiento.

El PGE también establece la aportación de España al presupuesto común europeo, que aumentará en 2021 un 27% con respecto a 2020. Descontando las transferencias asociadas a Next Generation EU, el saldo deficitario de España aumenta, lo que consolida la posición del país como contribuyente neto.

De nuevo, la sostenibilidad de las cuentas públicas

En su proyecto de ley de PGE de 2021, el Gobierno anticipa que este año el déficit público alcance el 11,3% en 2021, 2,7 puntos por debajo de las perspectivas del FMI. Ambas instituciones coinciden en sus previsiones de déficit para 2021, situándolo en el 7,7%.

Estas cifras implican un aumento de la deuda pública de más de 20 puntos del PIB en 2020 hasta representar el 119% del PIB en 2021. La cuestión principal es si la deuda pública es sostenible. En su contra juegan el alto nivel de endeudamiento, un elevado déficit estructural (que antes de la pandemia se situaba en el entorno del 3% del PIB), una baja inflación (en estos momentos por debajo de la de la eurozona), y los efectos adversos de la pandemia sobre el crecimiento a largo plazo. A favor, destacan los bajos tipos de interés y la estrategia del tesoro de alargar la vida media de los bonos aprovechando los tipos extraordinariamente bajos.

El principal riesgo que podría afrontar España es que los mercados, una vez que pase la fase aguda de la pandemia, duden de su capacidad para generar ingresos públicos suficientes para hacer frente al pago de deuda. Por esa razón es necesario empezar a diseñar una estrategia creíble de reducción del déficit público a largo plazo, especialmente del déficit estructural. Así las cosas, la suspensión de las reglas fiscales durante 2020 y 2021 debe tener un carácter coyuntural, y, como ya se ha mencionado, no debería incrementar el gasto estructural de las Administraciones Públicas españolas.