A vueltas sobre la fiscalidad patrimonial y grandes fortunas

Así se gestó el Impuesto de Solidaridad de las Grandes Fortunas

Una enmienda de ERC al proyecto de Ley de Presupuestos Generales para el año 2021 propuso crear una cuota estatal en el Impuesto sobre el Patrimonio para los contribuyentes por obligación personal. Es decir: para los residentes fiscales en España cuyo rendimiento no sería objeto de cesión a las Comunidades Autónomas. Para la determinación de la cuota estatal del IP se proponía aplicar la normativa estatal, excluyendo expresamente la aplicación de la normativa autonómica y, para evitar la doble imposición que pudiera surgir por la concurrencia de una cuota autonómica a ingresar, se preveía la deducción en la cuota estatal del importe de la cuota autonómica, con el límite de la cuota estatal.

Finalmente, la enmienda no prosperó. Y posteriormente, el 12 de abril de 2021, la Secretaría de Estado de Hacienda nombró un comité de expertos para la elaboración del Libro Blanco sobre la Reforma Tributaria con el fin de analizar el sistema tributario y determinar las reformas que convendría llevar a cabo, con especial atención, entre otras, a la armonización del Impuesto sobre el Patrimonio (IP) y del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD).

El comité de expertos concluyó que, desde el punto de vista de la suficiencia financiera de las CCAA, los impuestos patrimoniales de carácter personal en España tienen un papel relevante, y se propuso mantener el IP con mínimo exento de un millón de euros y tipos de gravamen mínimo del 0,5% y máximo del 1%. En todo caso, implementar esa propuesta hubiera supuesto modificar las competencias autonómicas.

¿Por qué las CCAA habían asumido competencias normativas fiscales?

Recordemos que el traspaso de competencias del Estado a las CCAA en el desarrollo del Estado de las autonomías supuso una falta de correlación en las responsabilidades de ingreso y gasto, dada la limitación a la creación de impuestos de las CCAA (artículo 157.1.b CE y artículo 6 de la LOFCA) y la descentralización del gasto público.

Con el fin de corregir ese desequilibrio, se introdujo el mecanismo de la corresponsabilidad fiscal, recogido expresamente en el artículo 2.Uno.d) LOFCA, y con el que se designa la facultad de los gobiernos autonómicos de participar en las decisiones que afectan a la obtención de ingresos tributarios cediendo competencias normativas en el ámbito de los impuestos estatales (artículo 11.b) LOFCA). El objetivo es que las CCAA respondan de su política de gasto público y de los criterios de política fiscal en el ámbito de sus competencias. La corresponsabilidad fiscal se concretó en la cesión de la recaudación de tributos estatales, en algunos casos parcial o total, en la gestión y, en algunos casos, en competencias normativas de algunos aspectos de los impuestos cedidos.

En el caso del Impuesto sobre el Patrimonio, la cesión fue total. Es decir: se cedió a las CCAA la recaudación correspondiente a la totalidad de los hechos imponibles contemplados en el Impuesto y se transfirió la gestión y liquidación, así como la potestad normativa para regular mínimo exento, tipo de gravamen y deducciones y bonificaciones de la cuota.

Sin embargo, la reforma tributaria pretendida se paralizó a mediados de 2022 ante la incertidumbre económica global provocada por la guerra entre Rusia y Ucrania y la crisis energética.  En esta situación, el 7 de junio el Congreso rechazó la propuesta de Unidas Podemos para imponer un impuesto a las grandes fortunas.

El Impuesto a las grandes fortunas, al detalle

La semana pasada, tras los anuncios de diversos gobiernos autonómicos (Andalucía, Murcia, Galicia) de bonificar el Impuesto sobre Patrimonio, la ministra de Hacienda ha anunciado la creación del Impuesto de Solidaridad de las Grandes Fortunas.

Se anuncia como un impuesto sobre el patrimonio neto superior a 3 millones, sujeto a una escala de tres tipos impositivos en función del valor del patrimonio neto: 1,7% para los patrimonios entre 3 y 5 millones de euros; 2,1% para los patrimonios entre 5 millones y 10 millones; y del 3,5% para patrimonios superiores a 10 millones de euros.

Este impuesto solo gravará la parte del patrimonio del contribuyente que no haya quedado sujeto al Impuesto sobre el Patrimonio de acuerdo con la legislación autonómica que corresponda. Además, su vigencia estará limitada a los ejercicios 2023 y 2024.

¿Estamos ante un supuesto de doble imposición?

En primer lugar, surge la cuestión de si un impuesto a las grandes fortunas que sujeta a imposición el patrimonio neto de una persona al igual que lo hace el Impuesto sobre el Patrimonio da lugar a un supuesto de doble imposición constitucionalmente prohibido.

A este respecto, recordemos que la prohibición de doble imposición en materia tributaria se encuentra expresamente recogida en el artículo 6. Dos y Tres LOFCA que prohíbe que los tributos creados por las CCAA recaigan sobre hechos imponibles gravados por el Estado o por los tributos locales. Debe aclararse que el Impuesto sobre el Patrimonio es un tributo cuya titularidad corresponde al Estado – aunque se encuentre cedido a las CCAA- por lo que no nos encontraríamos en los supuestos de doble imposición proscritos por la LOFCA.

Fuera de los casos de tributos autonómicos y, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC), la inconstitucionalidad de un supuesto de doble imposición por una misma manifestación de riqueza solo debe analizarse desde la perspectiva de los principios de capacidad económica y de la prohibición de no confiscatoriedad recogidos en el artículo 31.1 CE.

En nuestro sistema tributario coexisten diversos impuestos que sujetan a imposición la misma capacidad económica. Sin ir más lejos, el Impuesto sobre el Patrimonio y el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, cuya constitucionalidad fue ratificada por la STC 233/1999, entre otras razones, porque no se encontraba en el presupuesto de hecho del artículo 6 LOFCA. La STC 28/2019 también ratificó la constitucionalidad de compatibilizar el Impuesto de Patrimonio y un tributo catalán que grava la mera tenencia indirecta de riqueza como es el Impuesto sobre los Activos No Productivos de las Personas Jurídicas.

En principio, y sin conocer cuál será la configuración legal del nuevo impuesto, el mero hecho de gravar una misma manifestación de capacidad económica que el Impuesto sobre Patrimonio no es contrario a la Constitución.

¿Vulnera los principios de capacidad económica y no confiscatoriedad?

Por tanto, habrá de estudiarse, cuando se publique la norma que regule el Impuesto de Solidaridad, si este vulnera o no los principios de capacidad económica y no confiscatoriedad. Porque sí que cabría la inconstitucionalidad del impuesto si el mismo tuviera alcance confiscatorio.

El principio de no confiscatoriedad del sistema tributario se configura como un límite que impide que por la aplicación de diversas figuras tributarias se llegue a privar al sujeto pasivo de rentas y propiedades (STC 150/1990).

El respeto a este principio vendrá determinado por su regulación legal. En principio, entendemos que el hecho de que solo afecte al patrimonio de los sujetos pasivos que no ha quedado gravado por el Impuesto sobre el Patrimonio no es suficiente para predicar su no confiscatoriedad, sino que es imprescindible que respete las mismas exenciones que prevé la normativa del Impuesto sobre el Patrimonio, al menos, la exención de empresa familiar y un mecanismo similar al límite conjunto de cuotas del IRPF e IP que tenga en cuenta las cuotas de los tres impuestos y la renta generada por el sujeto pasivo con su patrimonio. En otro caso, el Impuesto de Solidaridad podría conducir a situaciones en las que el sujeto pasivo tuviera que enajenar parte de sus bienes para satisfacer el impuesto correspondiente agotando la riqueza imponible.

Se despoja a las CC.AA de las competencias que le habían sido atribuidas

Otro de los motivos por los que podría ponerse en cuestión este nuevo impuesto radicaría en el hecho de que por medio del mismo se despoja de facto a las CCAA de las competencias que le han sido atribuidas en relación con el Impuesto sobre el Patrimonio.

La cesión del Impuesto del Patrimonio a una concreta Comunidad Autónoma, como la de cualquier otro impuesto estatal cedido, tiene lugar en virtud de precepto expreso del Estatuto correspondiente.

Según lo anunciado por el Gobierno, el Impuesto de Solidaridad pretende sujetar a gravamen el patrimonio neto que no haya sido gravado por las Comunidades Autónomas a través del Impuesto sobre el Patrimonio que se les ha cedido.

Esto supone dejar sin efecto claramente la normativa de aquellas Comunidades Autónomas que bonifican la cuota del Impuesto sin que haya existido un cambio legislativo realizado por los órganos autonómicos correspondientes con competencias para ello, ni haya habido una modificación del Estatuto de Autonomía ni de la LOFCA o de la Ley 22/2009 que son las normas que establecen cuáles son las competencias autonómicas y cómo deben ejercerse.

Además, no solo se estaría vulnerando las facultades normativas autonómicas respecto del Impuesto sobre el Patrimonio, sino que además el Estado estaría ingresando el rendimiento de un impuesto que grava la misma capacidad económica y el mismo hecho imponible que el IP cuando dicho rendimiento está cedido totalmente a las CCAA.

El Impuesto de Solidaridad podría suponer la vulneración no solo del Estatuto de Autonomía de las CCAA que tienen parcial o totalmente bonificada la cuota del IP (como podría ser Comunidad de Madrid, la de Andalucía o Galicia), de la LOFCA, de la Ley 22/2009, sino también de la propia Constitución, puesto que podría entenderse que contraviene el principio de autonomía financiera que el artículo 156.1 reconoce a las CCAA.

Si la intención del Gobierno es armonizar las legislaciones autonómicas que regulan el IP siempre podría acudir por razones de interés general al mecanismo del artículo 150.3 CE, que requiere mayoría absoluta del Congreso y del Senado, pero si lo lleva a cabo mediante la creación de un nuevo impuesto a las grandes fortunas asume el riesgo de que se cuestione su constitucionalidad.

Existe consenso en que la seguridad jurídica aporta crecimiento económico y atrae inversores a nuestro país. La elaboración de consensos políticos que aporten estabilidad a nuestro sistema tributario se ha demostrado en la reciente historia de España (v.g., pactos de la Moncloa) como un medio eficaz para afrontar crisis económicas garantizando la suficiencia económica del Estado. Habrá que estar muy atentos a los próximos desarrollos legislativos en esta materia. No parece que haya que esperar mucho