Cinco Respuestas: Energías renovables y transición energética
Analizamos la implicación de la Ley de Cambio Climático y el rol de los fondos europeos en el sector.
22 julio, 2021
Tal y como se venía comentando desde hace semanas en el sector y en los medios de comunicación, el pasado 27 de octubre de 2021 se materializó la publicación del Decreto Ley 24/2021, de 26 de octubre, de aceleración del despliegue de las energías renovables distribuidas y participadas. Si bien el título de la norma habla de aceleración, lo cierto es que la realidad de la norma es mucho menos alentadora e introduce nuevos requisitos y criterios que, con toda seguridad, retrasarán todavía más la implantación de este tipo de proyectos.
El análisis de esta nueva disposición se puede emprender desde diferentes perspectivas. Por ejemplo, de las Disposiciones Adicionales del Decreto Ley 24/2021 se desprende un mandato al Govern de la Generalitat de Cataluña, que debe acordar en el plazo de seis meses la formulación de un Plan territorial sectorial para la generación eléctrica y fotovoltaica -planificación esperada y necesaria- y que, en el plazo de tres, deberá crearse un grupo de trabajo para la constitución de una empresa energética pública basada en fuentes de energía renovables.
En este análisis únicamente nos vamos a detener en las modificaciones que el Decreto Ley 24/2021 introduce en el ya maltrecho Decreto Ley 16/2019, de 26 de noviembre, de medidas urgentes para la emergencia climática y el impulso de energías renovables. Y decimos maltrecho porque, si bien se trata de una norma que, efectivamente, pretendió en 2019 impulsar la producción de energía a partir de fuentes renovables y, efectivamente, su aprobación conllevó un notable incremento de solicitudes de aprobación de proyectos (según la propia Exposición de Motivos del Decreto Ley 24/2021, se han presentado solicitudes de aprobación de instalaciones fotovoltaicas con una potencia de 7.489 GW), lo cierto es que dichos proyectos se encontraban paralizados desde hace meses por parte de la propia Administración autonómica y que, además, la norma ahora aprobada viene a modificar los criterios y rebajar las expectativas de implantación. La mayoría de dichos proyectos tenían solicitada y admitida la autorización administrativa, sin que, sin embargo, hayan llegado a someterse a información pública.
Pues bien, el Decreto Ley 24/2021 introduce en el Decreto Ley 16/2019 nuevos criterios para tener en cuenta en la implantación de parques eólicos y plantas solares fotovoltaicas. Con carácter general, se incluye como criterio el de “mejorar la aceptación social en el territorio, posibilitando la participación local en los proyectos”. Sorprende la introducción de dicho criterio ya que, tal vez, hubiera sido comprensible introducir como criterio “que se trate de proyectos socialmente aceptados por el territorio”, pero la redacción actual parece pretender que la implantación del proyecto de producción de energía suponga per se una mejora en la percepción de la creación de este tipo de proyectos por parte de la población local.
Posteriormente, el Decreto Ley 24/2021 incluye concretos criterios para la implantación de parques eólicos y solares fotovoltaicos. Concretamente, por lo que respecta a la implantación de plantas solares fotovoltaicas, se incluye la necesidad de acreditar que el proyecto no afecte a ámbitos incluidos en proyectos de implantación de nuevos riegos o de transformación de los existentes. Asimismo, se definen los suelos de alto valor agrológico (extremo necesario desde 2019, puesto que se exigía que los proyectos no afectaran de forma significativa a estos tipos de suelo, si bien no se definían), de forma que en aquellos suelos con pocas limitaciones para su uso, en los que se permiten diferentes variedades de cultivo (suelos de clase I y II, según el sistema de capacidad agrológica de suelos), directamente no se admiten este tipo de proyectos excepto en supuestos muy limitados.
Si bien la introducción de este criterio ya supone un condicionante relevante (otro más) para la implantación de este tipo de proyectos, tal vez la cuestión más llamativa del Decreto Ley 24/2021 sea la introducción de medidas de mejora de la aceptación social de este tipo de proyectos. De acuerdo con el nuevo artículo 9 bis del Decreto Ley 16/2019, el promotor debe acreditar que, con anterioridad al trámite de información pública, se ha presentado una oferta de participación local y la disponibilidad o el compromiso de disponibilidad de más del 50% de los terrenos agrícolas privados sobre los que se proyecta la instalación (excluidos accesos y líneas de evacuación); esta acreditación debe llevarse a cabo para los proyectos que tengan las siguientes características:
La referida oferta de participación local consiste en ofrecer la posibilidad de participar, al menos en un 20% de la propiedad del proyecto o de su financiación, a personas físicas y jurídicas, públicas o privadas, radicadas en el municipio en el que se proyecta la instalación. Las personas físicas deben estar empadronadas en el municipio con una antigüedad mínima de dos años y las personas jurídicas deberán, bien tener domicilio social en el municipio con una antigüedad mínima de dos años, bien tener la consideración de comunidades ciudadanas de energía. Esta oferta debe comunicarse al Ayuntamiento afectado (indicando fecha y lugar de presentación pública de la oferta de participación local) y publicarse en dos medios de comunicación locales, debiendo quedar abierta hasta la fecha de otorgamiento de la autorización administrativa previa (o hasta que se alcance el 20% de la participación).
Para los proyectos futuros, la introducción de estos dos nuevos criterios puede suponer un retraso notable, junto con una relevante dificultad en su futura gestión (con, imaginemos, diversidad de participantes en el proyecto). Sin duda, un desincentivo para potenciales inversores, ya suspicaces por la inseguridad jurídica creada alrededor de las energías renovables en España en las últimas dos décadas.
Pero es que además, la Disposición transitoria primera del Decreto Ley 24/2021 expresa que los proyectos cuyo trámite de información pública no se haya iniciado a 27 de octubre de 2021 (fecha de entrada en vigor del Decreto Ley y, recordemos, situación de buena parte de los proyectos solicitados al amparo del Decreto Ley 16/2019), deben acreditar el requisito relativo a la oferta de participación local y el requisito relativo a la disponibilidad o compromiso de disponibilidad de los terrenos -este último requisito debe acreditarse de forma previa al inicio del trámite de información pública-. Si bien el artículo 9 bis del Decreto Ley 16/2019 exige la acreditación de dichos extremos a determinados proyectos, la Disposición transitoria referida no hace tal distinción, de forma que parece que exigiría la acreditación de estos extremos a absolutamente todos los proyectos en trámite que no se hayan sometido todavía a información pública (sin duda, se trata de una interpretación sin sentido pero que puede desprenderse del texto estricto de la norma).
A pesar de que la propia Disposición transitoria prevé que, en el plazo de tres meses, los promotores que no puedan dar cumplimiento a estos requisitos, puedan desistir de su solicitud, con, como es lógico, devolución de las garantías económicas presentadas, nos planteamos qué ocurre con todas aquellas inversiones y gastos incurridos por los promotores de proyectos que, en el momento de su presentación, cumplían con todos los criterios establecidos por el Decreto Ley 16/2019 y a los que la aplicación retroactiva de los nuevos criterios coloca en una situación de inviabilidad. Si bien será necesario acreditar de forma efectiva el daño emergente y su nexo de causalidad con la reciente norma, cabría plantearse una acción de responsabilidad patrimonial contra la Administración.
En definitiva, las modificaciones introducidas persiguen incluir la perspectiva agrológica y de participación social en los proyectos de producción de energías renovables, con especial protección de la explotación agrícola del territorio. Posiblemente, se trata de loables motivos y de una legítima preocupación de la Conselleria de Acción Climática, Alimentación y Agenda Rural, si bien se ha traducido en nuevos palos en las ruedas a un sector, el de las energías renovables, en el que el territorio catalán se encuentra notablemente retrasado con respecto a comunidades autónomas vecinas. A todo ello se une que son proyectos que, desde que arrancan tardan meses, sino años, en ponerse efectivamente en funcionamiento, cuando el cierre de las tres centrales nucleares catalanas se prevé que se produzca entre 2027 y 2034; parece difícil que se iguale la generación de energía a partir de fuentes renovables y la nuclear antes de que se inicie el proceso de desmantelamiento de las centrales nucleares, lo que provoca que se plantee un futuro energético incierto.
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